Reden, Interviews

Europäische Subsidiaritätskonferenz, Impulsreferat Günter Verheugen

Die Stichworte, die mir liebenswürdigerweise der Moderator auf den Weg gegeben hat, sind wirklich kleine Fische. Ich kann Ihnen noch sehr viel mehr Grund zur Freude bieten. Bevor ich das tue, will ich aber auf ein paar der fundamentalen politischen Probleme eingehen, mit denen wir es hier zu tun haben.

Frau Außenministerin Plassnik hatte mit Recht gesagt, und das ist der erste Satz den ich mir hier aufgeschrieben habe, "Subsidiarität und bessere Rechtssetzung sind sperrige Begriffe". Das stimmt. Sie sind sperrig und deshalb stehen sie nicht im Mittelpunkt der großen Debatte über die Zukunft Europas, aber dort gehören sie hin. Denn wenn wir über Subsidiarität, über bessere Rechtssetzung, über Bürokratieabbau reden, dann reden wir in Wahrheit über fundamentale politische Fragen. Nämlich das Spannungsverhältnis zwischen Freiheit und Verantwortung, zwischen staatlicher Tätigkeit und individuellen Gestaltungsanspruch, zwischen Pflicht und Recht und zwischen Transparenz und Bürokratismus.

Es sind folgende Fragen, die an die Wurzeln, die Fundamente jedes demokratischen und rechtsstaatlichen Gesellschaft rühren: wo sind zentrale und einheitliche Regeln notwendig und wo nicht? Ich gehe noch einen Schritt weiter. Für mich heißt die große Frage unserer Zeit, wie viel Staatstätigkeit verträgt eigentlich eine lebendige auf Bürgerbeteiligung beruhende Demokratie? Ich bin mir durchaus den Widersprüchen in dieser Frage sehr bewusst, dass nämlich präzise dieselben Bürgerinnen und Bürger, die uns vor ausufernder Staatstätigkeit warnen, diejenigen sind, die bei der ersten Gelegenheit nach der eingreifenden Hand des Staates rufen, wenn sie sich selbst betroffen fühlen. Hier sind ja lauter Praktiker im Saal, jeder von uns weiß das.

Auf die europäische Debatte übertragen, lauten die Fragen:

Wie viel Europa wollen wir? Wie viel Integration ist nötig, um die Herausforderungen der Zukunft zu bewältigen? Edmund Stoiber hat dazu wichtiges und richtiges gesagt. Ich will noch eine Frage hinzufügen. Wie viel Integration ist überhaupt möglich, ohne einen allmächtigen europäischen Zentralismus zu schaffen?

Und deshalb hilft es zu gedanklicher Klarheit, wenn man sich vergegenwärtigt, was eigentlich bei uns in der EU gilt.

Seit dem Vertrag von Maastricht ist das Subsidiaritätsprinzip die leitende rechtspolitische Maxime in der Europäischen Union. Das heißt, dass auf der europäischen Ebene nur das geregelt werden kann und soll, was der einzelne Nationalstaat in befriedigender Weise nicht mehr regeln kann. Daraus ergibt sich, dass es sich um grenzüberschreitende Fragen, um Fragen von allgemeiner Bedeutung handeln muss. Sie würden erstaunt sein, wenn ich Ihnen nun einen Blick in mein Innerstes öffnen könnte, denn bei vielen Fällen der europäischen Gesetzgebung bin ich selbst der Meinung, dass wir besser die Finger davon gelassen hätten, zumindest in der Vergangenheit. Was die Zukunft angeht, kann ich das beeinflussen. Der Bereich, für den ich selbst verantwortlich bin, ist der größte Gesetzgebungsbereich innerhalb der Europäischen Union, nämlich der Europäische Binnenmarkt. Es ist Ihnen vielleicht aufgefallen, dass die Zahl der Gesetzesvorschläge, seitdem ich die Verantwortung dafür übernommen habe, an einer Hand abzuzählen ist. Wenn es Ihnen nicht aufgefallen ist, dann ist es auch gut, vielleicht sogar noch besser. Dann zeigt sich nämlich, dass es nicht notwendig war, dutzende oder hunderte von Gesetzesvorschlägen zu machen.

Ich will aber noch zwei, drei politische Bemerkungen hinzufügen. Ich befürchte, dass die meisten Bürgerinnen und Bürger Europas nicht davon überzeugt sind, dass wir unsere eigenen Maxime wirklich befolgen. Im Gegenteil, die allgemeine Auffassung ist wohl die, dass in Europa zu viel geregelt wird, dass das zu kompliziert geregelt wird und vor allen Dingen zu technokratisch. Wenn Europa von vielen gleichgesetzt wird mit überbordender Bürokratie und kalter technokratischer Rechtssetzung, dann ist das für mich ein Alarmsignal. Ich bin jemand, der zu gerne zugeben will, dass vieles davon mit einer nur gefühlten Überregulierung zu tun hat. Ich räume auch ein, dass die europäische Bürokratie ein Mythos ist ohne jeden Hintergedanken und ohne jede Polemik. Herr Landeshauptmann, ich möchte wetten, dass Ihnen mehr Personal zur Verfügung steht um das Land Niederösterreich zu regieren, als die Europäische Kommission Bedienstete hat. Ich möchte wetten. Wir haben 22.000 Mitarbeiter, aber wir haben keine Lehrer und keine Polizisten.

Ich will damit ganz einfach sagen:

Die Vorstellung eines bürokratischen Monsters in Brüssel ist ein Mythos, aber das ist ja nicht der Wesenskern der Kritik. Der Wesenskern ist tatsächlich ein völlig anderer, und den teile ich, nämlich, dass zu vieles, das wir tun, über die Köpfe der Menschen hinweggeht, ihre Herzen nicht erreicht und als erstarrt und seelenlos erscheint. Es geht also nicht nur darum, was wir tun, sondern vor allem auch darum, wie wir es tun. Jetzt verletze ich mal eine Regel und kritisiere in der Öffentlichkeit eine andere Institution der Europäischen Union. Aber ich muss es hier einmal tun, weil ich weiß, dass ich an dieser Stelle bei Bundeskanzler Schüssel auf offene Ohren stoße. Ich finde, man sollte sich nicht beklagen, dass es keine anteilnehmende europäische Öffentlichkeit gibt, wenn nicht einmal alle Teile der europäischen Gesetzgebung sich im hellen Licht der Öffentlichkeit vollzieht. Ich warte wirklich auf den Beschluss des Rat, immer dann in vollständiger Öffentlichkeit zu tagen, wenn er sich mit europäischer Gesetzgebung befasst. Ich kann keinen Grund dafür erkennen warum das nicht geschieht. Eine Demokratie, in der Gesetzgebung hinter verschlossenen Türen ausgehandelt wird, ist mangelhaft. Gesetzgebung hinter verschlossenen Türen auszuhandeln, verfehlt ein Wesenselement einer demokratischen Ordnung, nämlich das Recht der Bürgerinnen und Bürger zumindest zu wissen, wie und warum etwas entschieden wird.

Es war der große Zyniker Bismarck, der mal gesagt hat, dass der Bürger besser nicht wissen sollten wie Würste gemacht werden und wie Gesetze gemacht werden. Ich hingegen befürworte aber bei beidem für vollständige Transparenz. Das würde schon ein gutes Stück helfen.

Wenn wir über Subsidiarität reden, über die Maximen unserer Rechtssetzung, über die Fragen, wer macht was, wo sind die Grenzen unserer Tätigkeiten, dann reden wir in Wahrheit über unsere Werte, unsere Überzeugungen und über unsere europäische Identität. Darum ist es nicht ein technokratisches Randthema, sondern ein Thema, das politisch wirklich in das Zentrum der großen europäischen Debatte gehört.

Nun lassen Sie mich zu dem, was wir praktisch tun, etwas sagen und zu dem, was wir noch tun können, um in unserer Arbeit zu einer besseren Verwirklichung des Subsidiaritätsprinzips beizutragen. In der Tat ist das Programm "bessere Rechtssetzung und Bürokratieabbau", das innerhalb der Kommission unter meiner Verantwortung abgewickelt wird ein wichtiger Beitrag dazu. Das Programm hat eine politische Zielsetzung und eine ökonomische Zielsetzung. Die politische Zielsetzung ist, der geringer werdenden Zustimmung der Bürgerinnen und Bürger zur europäischen Integration entgegenzuwirken. Übereinstimmend herrscht in der Öffentlichkeit die Meinung - ob richtig oder falsch, sei dahin gestellt -, dass Europa sich zu sehr in Dinge einmischt, in die es sich nicht einmischen sollte. Ich bin daher wirklich fest davon überzeugt, dass es ein wichtiger Beitrag zur Verringerung der Kluft zwischen Bürgerinnen und Bürgern Europas und den europäischen Institutionen sein wird, wenn wir unsere eigenen Grundsätze hier tatsächlich auch ernst nehmen. Was daher hier an konkreten Vorschlägen heute Morgen bereits gesagt worden ist und gestern erörtert wurde, findet meine volle Zustimmung. Ich setze mich in der Tat für eine verbesserte Durchsetzung des Subsidiaritätsprinzips ein, so wie es der Verfassungsentwurf vorsieht.

Wo liegt also das Problem? Die Kommission jedenfalls wird sich nicht dagegen wehren, das zu tun, was in der Verfassung so vorgesehen war. Wir haben dem ja zugestimmt. Wir halten es für richtig, also kann man es auch machen. Eine ganze Reihe von anderen Dingen, auch eine verstärkte Formalisierung der Subsidiaritätsprüfung halte ich für richtig. Es gehört zu den Dingen, die auf meinem eigenen Arbeitsprogramm für dieses Jahr stehen. Die Kommission tut das natürlich. So kommt kein Vorschlag auf den Tisch, in dem nicht begründet wird, wie die Subsidiaritätskontrolle vollzogen wurde. Auch ich stimme ganz dem zu, was hier gesagt wurde.

Die Forderung nach dieser Kontrolle stammt von Ihnen, Herr Stoiber. Sie fordern, dass es nachprüfbar, auch gerichtlich nachprüfbar, sein sollte. Wir sind uns sicher einig darüber, dass gerichtlich nachprüfbar sein kann, ob die vorgeschriebenen Verfahrensschritte eingehalten worden sind oder nicht. Wir müssen uns jedoch über eines klar sein: das Ergebnis einer solchen Subsidiaritätsprüfung wird letztlich immer ein politisches Ergebnis sein.

Das Problem ist aber, dass es in einer Gemeinschaft von 25 souveränen Mitgliedsstaaten nicht 25 identische Auffassungen dazu gibt, ob in einem bestimmten Fall dem Subsidiaritätsprinzip Rechnung getragen worden ist oder nicht. Das hängt mit den ganz unterschiedlichen Traditionen der Mitgliedsländer zusammen. Wegen der unterschiedlichen Verwaltungsstruktur zum Beispiel, in Deutschland oder in Österreich werden die Fragen ganz anders gesehen, als in Frankreich oder in Spanien. Das sind Probleme, mit denen wir in der täglichen Praxis immer zu haben.

Was die ökonomische Seite angeht, so ist sie vollkommen unumstritten. Es gibt keinen Zweifel daran, dass die Vorschriften, die den europäischen Volkswirtschaften durch Vorschriften von den Gesetzgebern der verschiedenen Ebenen gemacht werden, zu einer Verschlechterung unserer internationalen Wettbewerbssituation geführt hat haben. Betroffen sind durch diese administrativen Belastungen insbesondere die kleinen und mittleren Unternehmen. Die Regelungsdichte ist zu groß, die bürokratischen Anforderungen von Statistikerfordernissen bis zu Berichterfordernissen sind viel weitergehender als in anderen Vereinen der Welt. Das zu reduzieren, kann zu einer echten Entlastung der Kostensituation führen. Sie führt beispielsweise bei Klein- und Mittelunternehmen dazu, dass der Unternehmer nicht 25 oder 30 Prozent seiner Zeit mehr damit verbringen müsste, für den Staat oder für Europa zu arbeiten, sondern wirklich für sein Unternehmen. Genau das wünschen wir uns ja. Und ich denke schon, dass wir dahin kommen werden. Wir sollten uns noch in diesem Jahr auf eine Methode verständigen, wie wir die Bürokratiekosten tatsächlich messen können. Danach - und das sage ich heute zum ersten Mal, denn das hat die Kommission noch nicht beschlossen, aber ich werde es vorschlagen - sollen wir uns ein quantifizierbares Ziel setzen, in welchen Schritten wir diese Kosten abbauen wollen.

Ich denke, dass der Abbau von 25% an Bürokratiekosten für die Unternehmen möglich sein sollte. In einem zweiten Schritt sollten diesem Beispiel auch die öffentlichen Verwaltungen folgen. Das ist ein Ziel, das sehr ambitioniert ist, aber nicht unrealistisch. Wir haben Mitgliedsländer, die auf diesem Weg bereits relativ weit vorangeschritten sind. Also es ist nicht so, als wäre das eine aus der Luft gegriffene Zahl.

Ich halte es auch für einen stimulierenden Effekt, dass der Gesetzgeber sagt, wir schreiben euch nicht alles vor, sondern wir überlassen viel mehr eurer Verantwortung.

Ich halte diesen stimulierenden Effekt für sehr heilsam, wenngleich ich Ihnen aus der Praxis sagen muss, dass dieselben Verbandspräsidenten, die Sonntags auf ihren Verbandstagen die Überregulierung beklagen und die Marktwirtschaft beschwören, am Montag natürlich in den Büros der Kommission auftauchen und da und dort ein Gesetz oder eine Subvention verlangen. Das wissen wir alles. Darum antworte ich ihnen auch immer folgend: Freunde, wenn wir euch durch weniger Regulierung mehr Freiheit geben, dann heißt das gleichzeitig auch mehr Verantwortung für euch. Es geht nicht an, mehr Freiräume zu verlangen ohne gleichzeitig bereit zu sein, Verantwortung zu tragen.

Das ist ein ganz wichtiger Aspekt und auch der Grund dafür, warum ich diese Initiative mit einer Initiative für eine europäische Allianz, für stärkere unternehmerische, soziale Verantwortung verbunden habe. Mir ist vollkommen klar, dass dort, wo wir nicht regulieren, die Verantwortung des Unternehmens steigt. Daran muss man auch erinnern.

Wir haben inzwischen ein sehr umfassendes Programm auf den Weg gebracht. Ich muss das nicht im Einzelnen rekapitulieren. Die Kommission hat nicht 28 sondern 68 Vorschläge, die im Parlament zur Beratung befinden, zurückgezogen. Andere können wir ja nicht zurückziehen. Damit hat die Kommission ein Drittel aller Vorschläge, die sich im Parlament in Beratung befinden zurückgezogen; durchaus zum Missvergnügen des Parlaments, wie ich nebenbei anmerken möchte.

Da Herr Präsident Borrell anwesend ist, erlaube ich mir folgendes zu sagen: dasselbe Parlament, dass uns aufgefordert hat, das zu tun, verhält sich in der Praxis allerdings auch eher kritisch gegenüber dieser Idee, weil natürlich jedes Gesetz mindestens einen Sponsor in jeder Fraktion hat. Aber das ist bereits geschehen. Diese Entwürfe sind zurückgezogen.

Zweitens, wir haben mit einer Durchsicht des gesamten Rechtsbestandes, des gesamten wohlgemerkt, begonnen. Das ist noch niemals irgendwo gemacht worden. Wir durchforsten den gesamten Rechtsbestand im Hinblick auf die Möglichkeit einer Modernisierung und Vereinfachung. Im ersten Teil, sind bereits 220 Basisrechtsakte identifiziert worden, wobei ein Basisrechtsakt bis zu 100 weitere Rechtsakte als Sekundärrecht haben kann. Wir sprechen hier also über mehrere tausend Rechtsakte. Wir haben 220 Basisrechtsakte identifiziert, deren Vereinfachung respektive Modernisierungspotential zurzeit von der Kommission überprüft wird. Darunter sind all die Themen, die hier schon angesprochen worden sind. Wir haben einen guten Teil dieser Pakete bereits den Mitgesetzgebern übersandt. Ich muss nun die Gelegenheit nutzen, um zu sagen: Es nützt nichts, wenn die Kommission, wie wir es im Augenblick tun, in schneller Folge diese Vereinfachungspakete weiterleitet und dann bleiben sie entweder im Rat oder im Parlament liegen. Vielmehr müssen wir hier einen Weg finden, wie wir zu einer schnellen Verabschiedung kommen, denn dieses Vereinfachungsprogramm und Modernisierungsprogramm wird den gesamten Rechtsbestand umfassen.

Lassen Sie mich noch eines sagen, es geht um Modernisierung und Vereinfachung und Verbesserung; es geht nicht um Deregulierung per se. Es geht nicht darum, das erreichte Niveau der europäischen Integration zu schwächen. Es geht auch nicht darum, das Umweltniveau oder das Sozialniveau zu schwächen, sondern es geht darum, es besser und wirksamer zu machen. Wie Herr Stoiber völlig richtig gesagt hat: das Problem ist oft gar nicht das Ziel der Regelung, sondern das Problem ist die Art und Weise wie es umgesetzt werden kann oder nicht umgesetzt werden kann. Das ist ein ganz wichtiger Aspekt. Diese Kommission unterstützt nicht die marktradikale Position - die wir etwa bei kritischen Konservativen finden, die meinen, der beste Staat sei derjenige, der gar nichts tut. Wir stehen sehr entschieden dafür ein, dass das europäische Gesellschaftsmodell, einschließlich der marktwirtschaftlichen Ordnung, die wir überall in Europa haben, einen festen und stabilen Ordnungsrahmen braucht, der dafür sorgt, dass unsere gemeinsamen gesellschaftlichen Ziele realisiert werden können.

Dafür stehen wir, wir sind nicht Anhänger dieser marktradikalen Position, die zurückgeht, nicht in den Neoliberalismus, das halte ich für falsch, sondern in den Frühkapitalismus.

Jetzt komme ich wirklich zum Schluss, wobei ich  mir  noch einen Hinweis erlaube. Es gibt das Kodifizierungsprogramm mit dem Ziel einer Vereinfachung der Gesetze. Es läuft bereits seit einigen Jahren.  Leider läuft es ganz schlecht. Von den 900 Programmen, 900 Rechtsakten, die die Prodi-Kommission zur Kodifizierung vorgesehen hatte, sind bisher nur wenige Dutzend vorgelegt worden. Warum?

Es ist ein ganz paradoxes Problem. Sie können einen Rechtsbereich nur dann kodifizieren, wenn die Basisrechtsakte in allen EU-Sprachen vorliegen. Das Problem, das ich nun im Augenblick habe ist, dass ich Regelungen abschaffen will, die ich nicht abschaffen kann, weil sie nicht in allen EU-Sprachen vorliegen. Das paradoxe daran ist, dass sie jetzt erst in alle EU-Sprachen übersetzt werden müssen, alleine zu dem Zweck, sie hinterher abzuschaffen zu können. Das ist also keine besonders intelligente Lösung des Problems.

Für die Zukunft haben wir bereits neue Regelungen in Kraft gesetzt: ein impact assessment ist jetzt die Regel. Die Notwendigkeit einer Subsidiaritätsprüfung hab ich bereits erwähnt. Zum impact assessment möchte ich noch hinzufügen, dass ich dem zustimme, dass nicht diejenigen allein für ein impact assessment verantwortlich sein können, die auch die Gesetzesvorlage machen. Vielmehr muss eine davon unabhängige Validierung des impact assessment erfolgen. Die Kommission arbeitet bereits an den dazu notwendigen Vorschlägen daran.

Wir bewegen uns damit im Augenblick in eine Richtung, die sich deutlich von der Vergangenheit unterscheidet und die in meinen Augen eine Art von politischer Revolution darstellt.  Das Hauptproblem, mit dem ich zu kämpfen habe, ist ein mentales Problem, eines in den Köpfen. Wir nähern uns einer neuen Form von europäischer Integration, einem Zustand, den ich eher als kooperative Integration, denn als regulierende Integration bezeichnen möchte. Es ist nicht ganz einfach, einer Institution zu erklären, dass das, was sie bisher gemacht hat und was man ihr gesagt hat, was sie machen soll, nämlich ständig neue Vorschläge machen, nicht mehr gelten sollte Und jetzt zu sagen, denken wir in Alternativen, ist nicht einfach und es wird nur erfolgreich sein, wenn alle Institutionen in dieser Frage an einem Strang ziehen. Dazu dient diese Konferenz, und deshalb bin ich dankbar, dass die österreichische Präsidentschaft diese Initiative entwickelt hat.